¿Cuáles son los límites del Senado?

El debate sobre las facultades legislativas ha puesto en duda qué significa que la Cámara Alta del Parlamento pueda «modificar» lo aprobado por Diputados.

Por Alexandra Jave y Matias Illescas

Tras varias semanas de debate, el Parlamento promulgó la ley que otorga facultades legislativas al Poder Ejecutivo en 27 puntos relacionados a la seguridad ciudadana y al Fenómeno El Niño. La Cámara de Diputados había aprobado inicialmente solo 20 puntos, pero el Senado agregó otros siete. 

A partir de esta modificación, muchos expertos del derecho cuestionaron los límites del Senado para modificar lo aprobado por la Cámara Baja. Sin embargo, pese a la aprobación de la moción con los siete puntos agregados, aún no se han definido con claridad las facultades del Senado en ese tema. 

Los puntos agregados

Con el inicio del periodo legislativo actual el Congreso peruano ha pasado de ser unicameral a bicameral. Este cambio ha incorporado la figura de una Cámara de Diputados con iniciativa legislativa, y un Senado que se encarga de la revisión de las propuestas de los diputados, pero que no puede plantear nuevas leyes. 

De acuerdo con la Constitución, «la Cámara Alta tendrá a su cargo la revisión, debate, aprobación, modificación o rechazo de las propuestas legislativas que remita la Cámara de Diputados». En complemento, el artículo 142 del Reglamento del Congreso señala que los cambios que realice la Cámara Baja no pueden desnaturalizar la propuesta legislativa inicial. El problema está en que no se ha definido exactamente qué significa la «modificación». En el caso de las facultades legislativas se recuperaron siete puntos de los 66 iniciales que solicitó el Ejecutivo, pero cada situación es diferente.

De acuerdo con el abogado y expresidente del Tribunal Constitucional, Óscar Urviola, el término ‘no desnaturalizar’ “está sujeto a que en el trabajo parlamentario, donde es necesaria la conversación, la confrontación de ideas, el debate, y a veces los acuerdos políticos, se puede ir definiendo en la práctica lo que va a ser la interpretación de lo que es desnaturalizar o no”.

El texto aprobado por la Cámara de Diputados incluye 20 puntos de los 66 solicitados por el Ejecutivo, sin embargo, la Cámara de Senadores aprobó un texto sustitutorio, el cual comprende siete puntos más. Seis de los siete tratan sobre la seguridad ciudadana, criminalidad, Fuerzas Armadas, legítima defensa e inteligencia. El último punto corresponde a infraestructura.

Este último texto fue publicado como la norma 32743 con el nombre de “Ley del Senado”, hecho que fue cuestionado por más de un abogado, ya que el documento fue presentado como si la Cámara Alta fuera el único órgano emisor de la ley. Por ello, el titular del Senado, Miguel Ángel Torres, emitió un comunicado en el que lo reconoció como “error material” y dispuso que se tramite la fe de erratas.

Según indica Javier Albán, abogado constitucionalista, «si bien el Senado es el encargado de enviar al Ejecutivo las propuestas legislativas, no se puede interpretar ignorando que existe el otro artículo, entonces creo que la consecuencia legal de eso es que, finalmente, como salió en El Peruano y sí llevó los procedimientos, igual se presume válido porque esa es una regla general en el derecho, hasta que no sea cuestionado ante alguien».

La publicación de la ley con la nomenclatura de Ley del Senado “a nivel del Parlamento, realmente no es aceptable. Una interpretación constitucional, sobre todo, como cualquier otra ley, debe ser sistemática. Y en toda ley, con mayor razón la Constitución, hay normas que tienen, en cierta forma, más valor que otras que están en la propia Constitución”, indica Urviola.

Parlamento unidireccional

A pesar de que, en su mayoría, la materia de seguridad siga prevaleciendo con relación a lo que se aprobó en Cámara de Diputados, la situación ha dado pie a que se evalúe por primera vez el funcionamiento real del nuevo Legislativo. Uno de los problemas, según indican los especialistas, es que el modelo peruano no exige que los textos modificados por el Senado vuelvan a la Cámara de Diputados, como sucede en otros sistemas bicamerales.

En esos contextos existe la figura del «ida y vuelta», donde se busca llegar a un consenso entre ambas cámaras. Independientemente del tipo de bicameralidad, la gran mayoría de modelos cuenta con esta facultad de regresar lo modificado a la otra cámara. En ese sentido, Urviola plantea la idea de la «insistencia», como pasaba con el congreso unicameral. 

«Es un mecanismo que permite que, cuando Diputados aprueba algo y lo envía al Senado para su revisión y el Senado lo rechaza o lo modifica sin la satisfacción de Diputados, ellos pueden aprobar la insistencia con mayoría calificada. Y el Senado, para poder insistir en su rechazo o en la modificación que no le gusta a Diputados, también puede aprobar esa insistencia con mayoría», explicó. 

Pero el hecho de no tenerla genera un balance de poderes en el que el Senado maneja principalmente las decisiones, ya que tiene la última palabra y no hay opción a réplica. Para Albán, el problema podría ser la desconfianza que se genera entre ambas cámaras a raíz de las disputas y modificaciones. El resultado sería el deterioro de la relación en el Parlamento que podría perjudicar la producción legislativa.

«Si ellos (el Senado) hubiesen decidido respetar lo aprobado solo por diputados yo creo que eso hubiese generado una mejor relación entre senado y diputados y que haya una mejor relación entre las instituciones siempre es una ventaja para el país cuando hay conflicto entre instituciones hay parálisis», indicó.

La situación de las facultades legislativas, por lo tanto, ha dado pie a analizar lo que funciona o no en la implementación de este nuevo congreso bicameral. En ese sentido los expertos proponen definir correctamente la idea de «modificación» de los proyectos, para así evitar el deterioro de la confianza entre una cámara y otra y, por consiguiente, el trabajo legislativo.