Hubo un tiempo en donde el Estado construía viviendas para sus trabajadores, hoy solo financia la compra. ¿Puede el Perú volver al modelo del siglo pasado?
Por Alvaro Urquizo
Semanas atrás, España sufrió —y sigue sufriendo— un estallido social debido al desahucio de María del Carmen Abascal, una adulta mayor de 87 años que falleció dos semanas después. Esta serie de manifestaciones reabrió el debate en España sobre las políticas de vivienda, consideradas por los manifestantes como poco efectivas. Según datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) de 2025 del INE, se estima que alrededor de 10 millones de personas viven en régimen de alquiler, representando el 20% de la población.
Detrás de la crisis aparece un dato que pesa en ese debate. España está entre los países de la OCDE con menos vivienda pública de alquiler, que no llega al 2 % de su parque. En el Perú, en cambio, existió un programa estatal de hogares que consiguió grandes hitos, hoy considerados imposibles de realizar. Tiempo después, el Estado relegó ese rol para limitarse a financiar la compra a través de subsidios. ¿Qué pasó con ese Estado constructor?
Una nación, casas para todos
En la década de los 40 Perú vivía un momento totalmente distinto. En 1945, José Luis Bustamante y Rivero ganó las elecciones con el Frente Democrático Nacional. En sus filas estaba un aún desconocido Fernando Belaúnde Terry, joven arquitecto. Gracias a él, el Plan de Vivienda se creó ese mismo año por una comisión del Ministerio de Fomento.
Un año después, la Corporación Nacional de la Vivienda (CNV) salió a la luz. Con ella se impulsaron siete clústeres de vivienda, cuatro en Lima y tres en el Callao. A estas se les denominó “unidades vecinales”. La primera fue la unidad vecinal N.° 3, levantada entre 1945 y 1949 sobre la avenida Colonial.
A ella se sumaron las unidades Vecinales de Matute, Rímac y Mirones en Lima, mientras que en el Callao, a cargo de la Junta de Obras Públicas, se construían la unidad vecinal Santa Marina, unidad “Modelo” y unidad “La Perla”. Todas construidas en los años cincuenta, cuando el militar Manuel Odría ya gobernaba tras el golpe de Estado de 1948.
Para Sharif Kahatt, arquitecto urbanista y profesor de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la PUCP, la CNV marcó un quiebre frente a lo que existía antes. Hasta entonces, la vivienda para familias de bajos ingresos se limitaba a las pequeñas casas de obreros que la Beneficencia Pública levantaba en el centro de la ciudad o a barrios de 100 o 120 casas. Con la Corporación, explicó, el Estado se volvió mucho más ambicioso y pasó a construir conjuntos para obreros de mil departamentos en adelante. “Hay un cambio de escala, un cambio de ambición, un cambio de políticas”, declaró para Nexos.
En esa línea, Kahatt subraya que la vivienda dejó de ser un esfuerzo aislado y pasó a entenderse como una política que trascendía a cada gobierno, planeada no solo para Lima sino para las demás ciudades del país. Para ello existía una oficina nacional de planeamiento con proyectos de desarrollo urbano en todas las ciudades.
“Se entiende como una decisión del Estado, como una política nacional, no solamente para Lima, sino en todas las ciudades del país. Y por más que los gobiernos cambian y, sobre todo, los discursos cambian, unos más tirados a una subvención, otros más tirados hacia la propiedad privada, todos los gobiernos hasta los años 70 […] tienen algún discurso y alguna propuesta de solución de vivienda”, explicó el especialista.
Ese impulso continuó en los años sesenta. En enero de 1963, en plena Junta Militar de Ricardo Pérez Godoy, el Decreto Ley N.° 14390 creó la Junta Nacional de la Vivienda (JNV), que reemplazó a la CNV y que posteriormente se fusionó con el Instituto Nacional de Vivienda (INVI). Con ella se levantó la Residencial San Felipe, en Jesús María, que hasta el día de hoy figura entre los clásicos de la arquitectura latinoamericana según la plataforma especializada ArchDaily. Para Santiago Núñez Jordán, arquitecto de la Universidad Católica de Santa María, detrás de todo este legado hay un nombre propio.
“Si te doy un referente importante de vivienda pública, podría hablar del arquitecto presidente que tuvimos [Fernando Belaúnde Terry], que tiene grandes proyectos de vivienda pública. El más conocido acá en Lima es la Residencial San Felipe”, explicó para Nexos.
Kahatt menciona que en esa etapa su distintivo era la diversidad, pues había variedad de viviendas, modelos, financiamiento y subvención por parte del Estado. Sin embargo, esa diversidad no sobrevivió y se fue desvirtuando con el pasar de los años. ¿Por qué el Estado dejó de construir?
El resultado de la ausencia
Ese Estado constructor tuvo un último episodio en los años ochenta, curiosamente en el segundo gobierno de Belaúnde Terry. De acuerdo con un estudio publicado en la revista Limaq de la Universidad de Lima, a través de la Empresa Nacional de Edificaciones (Enace), ese fue el último periodo en que el Estado tuvo un papel protagónico en la planificación y ejecución de vivienda de bajo costo. De esa etapa son, por ejemplo, las Torres de Limatambo en San Borja. Para Kahatt, el quiebre llegó con el gobierno siguiente.
“El gobierno de Alan García, del 85 al 90, es una debacle en todo sentido, no solamente una debacle moral, sino una debacle instrumental. El gobierno no crea ninguna política de vivienda, más bien abandona todas las políticas”, señaló.
En la década siguiente el cambio fue de fondo. El gobierno de Alberto Fujimori apostó por formalizar la vivienda ya construida a través de Cofopri, y en 1998 se liquidó el Fondo Nacional de Vivienda (Fonavi) mediante la Ley 26969 y se creó el Fondo Mivivienda, que desde entonces financia la compra a través de la banca privada.
Para Núñez, desde ese momento el Estado dejó de pensarse como constructor, algo que se mantiene hasta el día de hoy, pues “desde hace décadas no se piensa en políticas públicas donde el Estado es el propio generador de vivienda”.
Kahatt, sin embargo, explica que el problema estuvo en la lógica misma de la titulación. A través de Cofopri, el Estado reconoció la vivienda de todas las personas que habían construido de manera informal hasta una fecha determinada y las convirtió en propietarios formales. La idea, que el especialista atribuye a Hernando de Soto y que adoptó el gobierno de Fujimori, era crear propietarios con un patrimonio que pudieran hipotecar su casa, acceder a créditos y construir con materiales duraderos.
Si bien eso generó “toda una dinamización económica”, también dinamizó el tráfico de terrenos, pues “la gente comienza a invadir sabiendo que lo van a reconocer”. Con cada nueva formalización la ocupación de terrenos del Estado se volvió un negocio y, según Kahatt, las mafias pasaron a operar “casi como desarrolladores urbanos”, un fenómeno que “no ha hecho más que crecer en los últimos años”.
Sin una oferta pública, buena parte de las familias se adaptó. Para Núñez, la autoconstrucción que ocurrió en Lima da como resultado una ciudad en gran parte sin criterio técnico, sobre terrenos que exigían otro tipo de construcción. “La informalidad no existe porque la gente quiera ser informal, sino porque hay una necesidad”, sostuvo. Así, las familias terminan construyendo a pesar de las trabas burocráticas del Estado o, en la mayoría de los casos, ante su ausencia. ¿Se puede volver a ese plan del siglo XX?
El Estado como ejemplo
Volver al modelo de mediados del siglo pasado no trata de que el Estado construya todo de nuevo. Kahatt explica que “lo primero que hace falta es el interés y la decisión”, algo que hoy brilla por su ausencia. Sin embargo, el especialista es claro en que el Estado no puede ni debe cargar solo con el problema, sino sentar las bases.
“Yo entiendo que el Estado no va a resolver la construcción de la vivienda a toda la sociedad. Eso ya está demostrado que es un pensamiento muy positivo, pero no realista. Lo que tiene que hacer el Estado es por lo menos construir algunos conjuntos de vivienda donde ponga a prueba cuáles son las condiciones mínimas de vivienda de calidad, y que los conjuntos que se hacen por promoción privada y con apoyo económico tengan esos mínimos”, sostuvo.
A diferencia de España, en el Perú, según Kahatt, la responsabilidad no recae en las inmobiliarias que “hacen todo lo que se les pide por ley y por norma”. El problema está en reglas que permiten conjuntos aislados y sin equipamiento, y en un Estado que no trabaja con la ciudad para generar espacio público, áreas verdes y servicios. En ese sentido, advierte que “si el Estado no muestra algunos ejemplos de cómo se puede hacer bien, es imposible que los desarrolladores inmobiliarios lo vayan a hacer”.
De igual modo, Núñez cree que la salida tampoco está en reemplazar los programas actuales. Explica que programas como Techo Propio o Mivivienda han sido “parcialmente exitosos”, pero “todavía hay una brecha muy grande”. Para él, se debe regresar a políticas públicas de antaño, mezcladas con programas de vivienda impulsados por el sector privado.
En 2025, el Ministerio de Vivienda incluyó en el Reglamento de Vivienda de Interés Social, aprobado mediante el Decreto Supremo N.° 005-2025-VIVIENDA, un mecanismo para construir edificios de alquiler a través de Obras por Impuestos, operados por privados y arrendados con bonos. Para Núñez, cualquier paso en esa dirección tiene un gran efecto, pues donde el Estado tiene mayor presencia y la ciudad ofrece más calidad de vida, “las personas van a ir pasándose poco a poco más a la formalidad”.
Sin embargo, la duda recae en para quién se debe construir. Kahatt reconoce que la lógica lleva a pensar en las familias de menores ingresos, pero advierte que no son las únicas que necesitan apoyo, porque “una familia de clase media vive súper apretada”. Por ello, propone que el Estado ofrezca un abanico amplio de formas de financiamiento y apoyo, sin que la vivienda pública sea exclusiva de las familias en situación vulnerable.
Mientras España discute cómo construir el parque público que nunca tuvo, en Lima siguen en pie la UV3, Santa Marina y San Felipe, que a día de hoy se mantienen. La prueba de que el Estado peruano supo construir ya existe. Lo que falta es la decisión de volver a hacerlo.
