Detrás de los retrasos, hay un contrato mal diseñado, arbitrajes millonarios y una ciudad que paga los costos de una obra que no llega.
Por Mauricio Mendoza
El 28 de marzo de 2014 se adjudicó la buena pro al Consorcio Nuevo Metro de Lima. Un mes después, el 28 de abril, el gobierno de Ollanta Humala suscribió el contrato de concesión. En ese momento se anunció que la Línea 2 estaría operativa en el año 2020, con el primer tramo funcionando en 2016.
Hoy, diez años después, el proyecto —que cruza Lima de este a oeste con 27 kilómetros de vía y 27 estaciones— sigue en construcción y tiene proyectada su inauguración completa para 2028. En el camino, cada fecha ha caído: 2020, 2024, 2025 y 2027. Así, la Línea 2 se ha convertido en uno de los símbolos más grandes de lo que le cuesta a Lima construir la ciudad que necesita.
Una obra que no acaba
El primer golpe llegó antes de que se empezara un solo metro de túnel. El principal obstáculo fueron las expropiaciones, que no se consiguieron a tiempo para iniciar la excavación. Apenas ocho meses después de firmado el contrato, se suscribió la adenda N°1 que extendió el plazo original de entrega hasta mayo de 2020. Luego vino la adenda N°2 en 2018 y el contrato fue modificado nuevamente. Los trabajos se habrían culminado en enero de 2025, pero esa fecha tampoco se cumplió.
En marzo de este año, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) reportó un avance del 86% en la construcción global de la Línea 2. De los 27 kilómetros de túnel previstos, más de 25 ya han sido excavados. Sin embargo, ese porcentaje no se traduce en servicio, ya que, de las 27 estaciones que componen la línea, solo cinco están operativas hoy y se espera que apenas tres más abran en 2026.
Eduardo González Chávez, exministro de Transportes y Comunicaciones, coincide en que la raíz del problema está en cómo se diseñó el contrato desde el inicio. «Tenemos un contrato que fue firmado en 2014, con características determinadas, y que en realidad obligaba al Estado a entregar los terrenos limpios, es decir, ya saneados, sin interferencias, y eso no se produjo, era imposible», señala.
A ello se suma, según el exfuncionario, que el contrato no incluyó mecanismos ágiles para resolver conflictos, lo que derivó en que todas las controversias terminaran en arbitrajes internacionales donde el Estado ha perdido sistemáticamente. El resultado es que al concesionario le resulta más rentable dilatar la obra que ejecutarla y agilizarla. La adenda N°2, nombrada anteriormente, intentó corregir esta situación, pero no hubo éxito.
Hoy, una tercera adenda sigue sin firmarse, y esa parálisis contractual tiene consecuencias directas sobre el servicio. Quince estaciones adicionales —que conectarán Ate con la altura de la avenida 28 de Julio— están técnicamente culminadas, pero no operan.
«Hoy podría estar funcionando la Línea 2 del Metro de Lima ya hasta la estación 28 de Julio porque todo está culminado. ¿Por qué no funciona? Porque no se ha firmado la adenda y al concesionario no le interesa poner en servicio esa parte», destaca González Chávez.
¿Por qué se retrasa una obra de esa magnitud?
Los retrasos de la Línea 2 no responden a un solo factor, sino a una cadena de fallas que se replican. La primera y más estructural fue diseñar un contrato que prometía lo que el Estado no podía cumplir. Según el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositrán), los motivos centrales de las demoras han sido el proceso de liberación de interferencias —redes de agua, desagüe, electricidad— y los problemas en las expropiaciones de predios.
Para una obra que requería expropiar 498 predios en total, entre viviendas, negocios e infraestructura pública distribuidos a lo largo de diez distritos, eso no era un detalle técnico sino el núcleo del proyecto. El problema con esto no es solo burocrático como se podría pensar, es también un problema de informalidad urbana.
Los predios sin título, propietarios en litigio familiar o negocios con infraestructura difícil de reubicar son solo algunos de los factores que retrasan la obra, en relación a los predios.
La segunda falla fue la ausencia de mecanismos de resolución de conflictos dentro del propio contrato. Cada controversia, en lugar de resolverse entre las partes, terminaba en arbitraje internacional. En 2017, la concesionaria presentó su primera demanda ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), reclamando más de 700 millones de dólares por incumplimientos contractuales. El Estado respondió con una contrademanda por el mismo monto, alegando daños socioeconómicos y ambientales por la demora.
En marzo de 2024, el CIADI falló a favor de la concesionaria e indicó al Estado peruano pagar indemnizaciones por sobrecostos de diseño, daños económicos de construcción y perjuicios financieros. El monto impugnado supera los 200 millones de dólares en un proceso que el Estado busca anular por vía judicial.
A ello se suma una tercera falla, la calidad de los estudios técnicos que presentó la concesionaria. La Contraloría advirtió en informes de 2022 y 2023 que las demoras en la entrega de terrenos y en la remoción de obstáculos comprometían seriamente el avance de las obras y señaló deficiencias estructurales en la coordinación interinstitucional en la gestión administrativa del proyecto.
Sobre esto, María Jara, exjefa de la ATU, va más lejos en su diagnóstico. Para ella, el problema arranca desde antes de la firma, ya que el proyecto fue estructurado sabiendo que los plazos no iban a cumplirse.
«Los cronogramas iniciales no eran reales, y se tuvo que replantear. Este proyecto fue estructurado, desde mi punto de vista, sabiendo que los plazos no se iban a cumplir, y la empresa contrató sabiendo que era imposible que el Estado cumpliera», afirma.
Jara señala, además, que “los expedientes técnicos que presentaba la concesionaria llegaban con información incompleta y con errores”, lo que obligaba a devolverlos y generaba nuevas demoras. “El equipo técnico siempre se quejaba de que se presentaban los estudios mal hechos”, comenta.
El resultado de esta acumulación de fallas es lo que González Chávez describe como un incentivo perverso instalado en la estructura misma del proyecto, puesto que «se gana más en arbitrajes que haciendo la obra” y que “el concesionario tiene el incentivo de demorar, retrasar y de no ejecutar”.
El precio que paga la ciudad
Desde 2014, su construcción ha ido tomando calles, interrumpiendo rutas, cercando fachadas y partiendo en dos la cotidianidad de distritos enteros. El costo no lo paga el Estado ni la concesionaria, lo paga la ciudad y los peruanos afectados. Uno de los casos más conocidos es el de la Carretera Central.
Un tramo de esta vía permaneció cerrado durante siete años debido a la construcción de estaciones y pozos de ventilación de la Línea 2, afectando a más de un millón de ciudadanos y a más de 2,700 comercios.
El patrón se repite en cada nueva etapa de la obra. En el Cercado de Lima, diez cuadras de la avenida Venezuela cerraron por más de tres años para la construcción de dos estaciones, y el caos vehicular, la acumulación de basura y el aumento de accidentes en las rutas alternas son algunas de las consecuencias, según comunicación de los vecinos a medios de comunicación.
Lo que diferencia a la Línea 2 de cualquier obra urbana común no es el cierre en sí—toda construcción interrumpe vías—, sino su duración. Una intervención pensada para uno o dos años se convierte en siete o diez. Jara lo pone en términos concretos y es tajante con la situación ciudadana.
«La intervención en la Carretera Central terminó durando siete años. Y las consecuencias son, por ejemplo, que los niños no podían salir a jugar a las calles porque los camiones se metían por las calles residenciales, y los negocios de la Carretera Central terminaron cerrando», señala la exfuncionaria.
González Chávez pone en perspectiva lo que significa ese vacío de servicio. Existen quince kilómetros entre Ate y la avenida 28 de Julio que hoy se podrían recorrer en 20 o 25 minutos en metro, pero se sigue dependiendo de un transporte superficial y mal estructurado atrapado en el tráfico que la propia obra genera. «¿Cuánta población tendríamos beneficiada? El Estado no tiene interés. Los funcionarios se mueren de miedo de firmar, no existe liderazgo en la gestión», anota.
El problema en la situación de la Línea 2 del Metro de Lima no es solo de ingeniería ni de presupuesto. El Estado, quien firmó lo que no podía cumplir, y las concesionarias, que encontraron más rentable litigar que construir, son algunos de los responsables de los principales problemas que rodean la obra. Mientras tanto, los pasajeros siguen movilizándose dos horas en bus para cruzar una ciudad que ya debería tener otra línea de metro.
